全國首部公眾參與環(huán)保地方法規(guī)這樣出爐
?針對近年來環(huán)境污染問題突出，環(huán)境保護形勢嚴峻，2014年，河北省制定了《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》(下稱《條例》)。該《條例》很好地回應(yīng)了廣大群眾知曉環(huán)境情況、維護環(huán)境權(quán)益、參與環(huán)境建設(shè)的呼聲和要求，為公眾監(jiān)督環(huán)境污染、參與環(huán)境保護工作提供了法律通道。這部創(chuàng)制性法規(guī)，無論在立法模式上，還是在條例內(nèi)容上，都極具特色，在許多方面都是全國首創(chuàng)。
立法動議的緣起
《條例》的制定，緣起于一次偶然的談話。
2013年11月23日，在杭州舉行的中國生態(tài)文明論壇上，應(yīng)邀參會的河北省人大城建環(huán)資委主任委員姬振海遇到了自己的老朋友——國家環(huán)境保護部宣教中心主任賈峰，閑聊之余，談到了加強環(huán)境保護公眾參與立法的話題。
隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)不合理的矛盾加深，環(huán)境污染問題突出，環(huán)境保護形勢嚴峻，人民群眾維護自身權(quán)益、參與環(huán)境保護的意識日益增強。但公眾對環(huán)境保護的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)卻沒有得到有效落實。國家和地方還沒有環(huán)境保護公眾參與綜合性法律法規(guī)，環(huán)境保護公眾參與體制機制還不健全，致使公眾表達環(huán)境訴求也存在一些不理智、不科學(xué)的行為，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件。
“加強公眾參與立法，依法有序推動環(huán)境保護信息公開和公眾參與，用制度平衡利益關(guān)系、用法制手段解決社會矛盾，是促進政府依法行政、科學(xué)決策的必然選擇。”
“國家現(xiàn)有的公眾參與環(huán)境保護的法律規(guī)定過于分散，公眾參與的內(nèi)容、方式、途徑的規(guī)定不夠明確，缺乏操作性……”
“河北可以進行全國環(huán)境保護公眾參與綜合立法的首次嘗試，及時制定地方性法規(guī)，積極回應(yīng)民眾參與環(huán)境保護的熱情?！?/span>
兩人不謀而合，《條例》的立法序幕就此拉開。2014年1月，該條例被列入河北省人大常委會立法計劃。
首創(chuàng)省部聯(lián)合立法起草模式
2014年4月，河北省人大常委會啟動《條例》的立法程序。首先，成立了高規(guī)格的起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組。河北省人大常委會黨組副書記王增力擔(dān)任《條例》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，負責(zé)對起草工作的具體領(lǐng)導(dǎo)，環(huán)保部宣教中心、省人大城建環(huán)資委、省環(huán)保廳、北京大學(xué)等單位抽調(diào)骨干力量組成起草小組，共同擔(dān)負起草任務(wù)。
為促進立法質(zhì)量的提高，《條例》的立法過程中探索出了由河北省級地方立法機關(guān)直接啟動、國務(wù)院主管部門具體指導(dǎo)、國內(nèi)外專家學(xué)者提供支撐，相關(guān)部門配合的立法起草新模式。初稿由環(huán)保部宣教中心組織專家起草，而后由河北省人大常委會城建環(huán)資工委、省環(huán)保廳、省法制辦結(jié)合河北實際修改，然后又提交專家起草組逐章節(jié)推敲修改，最后形成統(tǒng)一文稿。這種省級立法機關(guān)聯(lián)合國家部委共同起草地方性法規(guī)的方式，是河北省人大常委會在立法方式上的開創(chuàng)之舉。
為增強《條例》的可行性和操作性，河北省人大常委會城建環(huán)資工委在初稿形成后組織省人大常委會法工委、省政府法制辦以及省環(huán)境保護廳工作人員對初稿集體研究討論，先后召開4次座談會。2014年9月5日，該《條例(草案)》及起草說明經(jīng)討論正式通過。
《條例》實現(xiàn)了多個“明確”
2014年9月23日，河北省十二屆人大常委會第十次會議對《條例(草案)》進行了初審。根據(jù)審議以及社會各方面意見和建議，河北省人大法制委員會對《條例(草案)》進行了修改。2014年11月28日，《條例》獲得通過。
《條例》明確了公眾參與環(huán)境保護的基本權(quán)利;明確了政府與公眾參與相關(guān)的職責(zé);明確了環(huán)境公眾參與的范圍、內(nèi)容、方式、途徑和程序;明確了公眾環(huán)境責(zé)任和義務(wù);加強環(huán)境教育與傳播，提高全民環(huán)保意識;明確了違反公眾參與規(guī)定的法律責(zé)任。
——首次定義重點排污單位，規(guī)定重點排污單位應(yīng)當(dāng)依法向公眾如實公開相關(guān)環(huán)境信息
《條例》明確，重點排污單位是指國家級、省級、市級重點監(jiān)控企業(yè)，污染物超標(biāo)或者超總量排放的企業(yè)，發(fā)生過重大、特大環(huán)境污染事件的企業(yè)以及被環(huán)境保護主管部門掛牌督辦的企業(yè)。公開的信息包括主要污染物名稱、排放濃度和排放總量、環(huán)境違法行為記錄、產(chǎn)生廢物的處置和綜合利用以及發(fā)生過污染事故、事故造成的損失情況等。
——首次在地方環(huán)保立法中實踐“按日連續(xù)處罰”
《條例》規(guī)定，重點排污單位未依照本條例規(guī)定的方法公開企業(yè)環(huán)境信息的，處4萬元以上10萬元以下罰款，并責(zé)令限期公開。逾期不公開的，可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
——鼓勵社會組織發(fā)揮作用
《條例》提出，省、設(shè)區(qū)的市人民政府環(huán)境保護主管部門，可以委托從事環(huán)境保護公益活動的合法社會團體，組織公眾和相關(guān)專家學(xué)者，對環(huán)境工作提出咨詢意見，應(yīng)公眾要求向有關(guān)單位表達訴求和建議。
……
《條例》的順利出臺，不僅有力推動了河北省環(huán)境保護工作，而且填補了全國公眾參與環(huán)境保護綜合立法的空白，同時為國家層面的公眾參與環(huán)境保護立法提供有益探索和經(jīng)驗。